선전의 1987년 토지 경매: 토지 자체가 아닌 사용권을 매각하다

1949년 이후 중국의 모든 도시 토지는 국유로 무상 배정되었고, 1982년 헌법은 어떤 조직이나 개인도 토지를 매매·임대하거나 그 밖의 방식으로 양도하는 것을 명시적으로 금지했다. 중국 최초의 경제특구인 선전은 빠르게 성장하고 있었지만, 가장 큰 자산을 인프라를 위한 현금으로 전환할 방법이 없었다. 그 아래의 토지는 어떤 가격으로도 합법적으로 팔 수 없었다.

선전은 홍콩의 임차권(리스홀드) 제도를 참고하여, 홍콩 사업가 곽영동(霍英東)의 제안을 받아들였다. 즉 소유권과 사용권을 분리하는 것이었다. 국가는 소유권을 영구히 보유하고, 매수자는 정해진 기간 동안 토지를 사용할 수 있는 권리를 매입하며, 그 권리는 재산처럼 양도·임대·저당할 수 있게 했다.

1987년 12월 1일, 중화인민공화국 최초의 토지 경매가 선전에서 열렸다. 50년 주거용 토지 사용권 8,588제곱미터의 필지는 17분간 진행된 입찰 경쟁 끝에 525만 위안으로 선전경제특구부동산개발공사에 낙찰되었으며, 경매사 류자성(劉佳勝)이 경매봉을 두드렸다.

법이 뒤따라야 했다. 1988년 4월 12일 전국인민대표대회는 '토지 사용권은 법률 규정에 따라 양도될 수 있다'는 내용으로 헌법을 개정했고, 토지관리법도 개정되어 국유 토지에 대한 유상 사용 제도가 도입되었다.

토지 자체가 아닌 토지 사용권을 매각하다

소유권과 사용권을 분리함으로써 토지가 국가 소유라는 헌법 규정을 건드리지 않고도 토지를 시장에서 거래할 수 있게 되었다

기간이 정해진 양도 가능한 권리는 매수자에게 시장이 필요로 하는 모든 것을 제공한다. 즉 배타성, 존속 기간, 그리고 재판매·임대·저당할 수 있는 능력이다

공개 경매는 위원회가 임의로 정해야 했을 가격을 드러냈고, 이후 모든 필지에 대한 공적 기준점을 세웠다

그 수입은 중앙 예산 배정을 기다리지 않고 경제특구의 인프라를 지원했다

자산이 법적으로 거래될 수 없을 때는 금지와 싸우지 말고, 거래될 수 있는 권리를 만들어내라. 조건, 양도 가능성, 경매를 통해 금지하는 체제 안에서도 토지 시장을 구축할 수 있다.

1988년 4월의 헌법 개정은 토지 사용권 양도를 전국적으로 합법화했고, 유상 사용 제도는 중국 도시 토지 시장의 법적 토대가 되었다. 지방자치단체의 토지 경매는 이후 중국 도시화의 인프라를 재정적으로 뒷받침했으며, 토지 매각은 시 정부의 최대 단일 수입원이 되었다. 선전의 경매봉은 중화인민공화국 역사상 최초의 토지 경매로 기념되고 있으며, 국가 소유 아래 임차권을 두는 '선전 모델'은 오늘날까지도 중국 부동산 시장의 기본 틀로 남아 있다.