NASA는 SpaceX에 실제 비행한 마일스톤에 대해서만 지불했고, 8억 달러로 두 대의 새 로켓을 확보했다

2000년대 중반 NASA는 불편한 산수를 마주했다. 셔틀이 퇴역을 앞두고 있었고 국제우주정거장에 보급할 다른 수단이 없었으며, 전통적인 방식으로 대체 수단을 자체 개발하면 탐사에 필요한 예산을 잠식하게 될 터였다. 경쟁 없이 Kistler Aerospace에 2억 2,700만 달러를 넘기려던 초기 시도는 Elon Musk의 항의와 GAO가 NASA에 불리한 결정을 준비하면서 무너졌고, 이는 NASA가 공개 경쟁을 열도록 밀어붙였다. 그 절차상의 우연이 NASA에 조달 방식을 처음부터 설계할 기회를 주었다.

그 설계는 NASA의 통상 계약과 달랐다. 2006년 8월 1단계 수주자는 SpaceX와 Rocketplane Kistler였는데, SpaceX는 2억 7,800만 달러의 자금 지원 우주법 협약을, Rocketplane Kistler는 2억 700만 달러를 받았으며, 이는 입증된 마일스톤에 대해서만 지급되는 조건이었다. Kistler가 계속 마일스톤을 놓치자 NASA는 2007년 10월 계약을 해지했고, 그때까지 지급한 금액은 3,210만 달러에 불과했다. Orbital Sciences가 2008년 2월 비게 된 자리를 대신했다. 이 구조는 실효성이 있었다. 추가 지원 자금으로 SpaceX의 총액은 3억 9,600만 달러로, Orbital의 총액은 2억 8,800만 달러로 늘었고, 두 회사 모두 자신이 만든 것의 소유권을 유지했다.

그 베팅은 원가보상 계약이 좀처럼 맞추지 못하는 일정으로 성과를 냈다. 2008년 12월 NASA는 서비스를 통째로 구매했다. 최소 12회의 SpaceX Dragon 비행에 16억 달러, 8회의 Orbital 비행에 19억 달러였다. 첫 계약 화물 임무는 2012년 10월에 비행했고, 2013년 11월에 마무리되면서 두 대의 새 발사체와 두 척의 자동 화물 우주선을 약 8억 달러에 확보했다. 이는 120억 달러 규모의 원가보상 계약인 Orion과 대비된다. NASA의 비용 연구에 따르면 Falcon 9 발사 비용은 킬로그램당 2,720달러로, 셔틀의 54,500달러에 비해 20분의 1로 줄었다.

실제 비행한 마일스톤에 대해서만 지급하고, 원가보상이 아닌 고정가격 방식

고정 상한과 마일스톤 지급 방식은 초과 비용 위험을 건설자에게 지웠기에, 저렴하고 빠르게 하려는 유인이 마침내 비용을 통제하는 당사자에게 생겼다.

지급은 노력이 아니라 입증을 따랐다. NASA는 발사, 접안 같은 결과를 구매했기에, 절차상 실패의 비용은 납세자가 아니라 계약자가 부담했다.

마일스톤을 놓친 Rocketplane Kistler의 계약 해지는 이 구조에 실효성이 있음을 입증했다. 원가보상 계약이었다면 그 돈은 그저 매몰되었을 것이다.

회사들이 자신의 기체를 보유했기에 SpaceX는 Falcon 9을 상업적으로 판매할 수 있었고, 민간 수요가 개발 비용을 분담하는 데 도움이 되었다.

조달 설계가 누가 위험을 부담할지를 결정하고, 그것이 비용을 결정한다. 지출한 노력이 아니라 입증된 결과에 대해 지급하라. 그러면 비용을 통제하는 당사자가 마침내 그것을 통제할 이유를 갖게 된다.

이 모델은 NASA가 발사 사업에서 손을 떼는 기본 방식이 되었다. 고정가격 서비스 계약은 상업 승무원(Commercial Crew) 프로그램으로 확산되었고, NASA는 나중에 이 접근법이 전통적 개발 방식에 비해 수백억 달러를 절감했다고 추정했다. 화물 임무는 일상이 되었다. 다만 이 교훈에는 단서가 붙는다. 고정가격 아래에서는 이익은 벌어야 하는 것이고 손실은 실재한다. 이후 승무원 및 화물 차수에서 여러 회사가 입찰을 포기하거나 큰 손실을 떠안았다. 정부에 COTS를 저렴하게 만든 그 비대칭성이 바로 다른 모든 이에게는 그것을 부담스럽게 만드는 요인이다.