La NASA n'a payé SpaceX qu'à l'atteinte de jalons réalisés et a obtenu deux nouvelles fusées pour 800 millions de dollars

Au milieu des années 2000, la NASA faisait face à une arithmétique inconfortable : la navette prenait sa retraite et rien d'autre ne pouvait ravitailler la Station spatiale internationale, tandis que développer un remplaçant en interne de la manière traditionnelle aurait englouti le budget dont l'exploration avait besoin. Une première tentative de confier 227 millions de dollars à Kistler Aerospace sans mise en concurrence s'est effondrée après la protestation d'Elon Musk et alors que le GAO s'apprêtait à statuer contre la NASA — ce qui a poussé l'agence à organiser une mise en concurrence ouverte. Cet accident de procédure a donné à l'agence la possibilité de concevoir l'achat à partir de zéro.

La conception différait des contrats habituels de la NASA. En août 2006, les lauréats de la phase I étaient SpaceX, avec un Space Act Agreement financé à hauteur de 278 millions de dollars, et Rocketplane Kistler avec 207 millions — payables uniquement à l'atteinte de jalons démontrés. Comme Kistler continuait de les manquer, la NASA a résilié en octobre 2007, n'ayant versé que 32,1 millions de dollars ; Orbital Sciences a repris la place vacante en février 2008. La structure avait des dents : des financements complémentaires ont porté le total de SpaceX à 396 millions de dollars et celui d'Orbital à 288 millions, et les deux entreprises ont conservé la propriété de ce qu'elles avaient construit.

Le pari a été payant selon un calendrier que les contrats à coût majoré égalent rarement. En décembre 2008, la NASA a acheté le service purement et simplement : 1,6 milliard de dollars pour au moins 12 vols SpaceX Dragon et 1,9 milliard de dollars pour 8 vols Orbital. La première mission cargo sous contrat a volé en octobre 2012, se clôturant en novembre 2013 avec deux nouveaux lanceurs et deux vaisseaux cargo automatisés pour environ 800 millions de dollars — contre le contrat Orion à coût majoré de 12 milliards de dollars. Une étude de coûts de la NASA évaluait les lancements de Falcon 9 à 2 720 dollars par kilogramme, contre 54 500 dollars pour la navette — une réduction d'un facteur vingt.

Payer uniquement à l'atteinte de jalons réalisés ; prix fixe, et non coût majoré

Des plafonds fixes et des paiements à l'atteinte de jalons reportaient le risque de dépassement sur le constructeur, si bien que l'incitation à être bon marché et rapide revenait enfin à la partie qui maîtrise le coût.

Le paiement suivait la démonstration, non l'effort : la NASA achetait des résultats — un lancement, un amarrage — de sorte que les échecs de processus coûtaient au contractant, non au contribuable.

La résiliation de Rocketplane Kistler pour jalons manqués a prouvé que la structure avait des dents ; sous un régime à coût majoré, cet argent aurait simplement été perdu.

Parce que les entreprises conservaient leurs véhicules, SpaceX pouvait vendre Falcon 9 commercialement et la demande privée a contribué à porter la facture de développement.

La conception de l'achat décide qui porte le risque, et cela décide de ce que coûtent les choses. Payez pour des résultats démontrés, non pour un effort remboursé, et celui qui maîtrise le coût a enfin une raison de le maîtriser.

Le modèle est devenu la norme de la NASA pour sortir du métier du lancement : les contrats de services à prix fixe se sont étendus à Commercial Crew, où la NASA a ensuite estimé que l'approche avait permis d'économiser des dizaines de milliards par rapport au développement traditionnel, et les missions cargo sont devenues routinières. La leçon comportait un astérisque : à prix fixe, les profits se gagnent et les pertes sont réelles, et lors des cycles ultérieurs d'équipage et de cargo, plusieurs entreprises ont renoncé à soumissionner ou essuyé de lourdes pertes. L'asymétrie qui a rendu COTS bon marché pour le gouvernement est exactement ce qui le rend exigeant pour tous les autres.