의회는 하도급업체를 위해 시공업체가 지급보증보험에 가입하도록 했다

민간 건설 프로젝트에서 대금을 받지 못한 하도급업체나 공급업체는 해당 부동산 자체에 유치권을 설정할 수 있었고, 이는 소유자가 건물을 매각하거나 재융자하기 전에 반드시 해결해야 하는 법적 청구권을 부여했다. 즉, 시공업체가 하도급업체에 대금을 지급하도록 만드는 실질적인 압박 수단이었다.

의회는 이 공백을 한 번 해결하려 한 적이 있었다. 1894년 허드법을 통과시켜 연방 시공업체가 어떤 형태로든 지급 보증을 제공하도록 요구했지만, 이 법은 절차적 함정으로 가득했다. 모호한 제출 기한, 보증보험에 대해 실제로 누가 소송할 수 있는지에 관한 불분명한 규칙 등으로 인해 정당한 하도급업체의 청구가 기한을 넘기거나 의회가 의도하지 않았던 기술적 문제로 실패할 수 있었다.

시공업체가 계약을 수주하기 전에 민간 지급보증보험에 가입하도록 요구하여, 하도급업체에 직접 청구권을 부여하고 주권 면제 문제를 우회했다.

공사가 시작되기 전에 보증이 설정되었으므로 하도급업체는 첫날부터 보장을 받았다.

보증회사가 시공업체의 위험을 평가하여 심사 부담을 민간 당사자에게 전가했다.

하도급업체는 보증보험에 직접 소송할 수 있어 주권 면제를 완전히 우회할 수 있었다.

밀러법의 더 명확한 규칙은 허드법의 절차적 함정을 피했다.

보호받는 당사자가 위험 보유자의 자산에 손댈 수 없을 때, 중간 당사자에게 주권 면제를 포기하지 않고도 동일한 보호를 제공하는 민간 보증을 설정하도록 강제하라.

지급보증보험은 하도급업체에게 유치권과 실질적으로 동등한 것을 제공했다. 즉, 시공업체가 대금을 지급하지 못할 경우 청구할 수 있는 보장된 자금 풀을 제공하면서도 정부가 주권 면제를 포기하거나 자체 재산을 민간의 청구에 노출시킬 필요가 없었다. 더 명확해진 절차 규칙은 허드법을 약화시켰던 기술적 함정을 바로잡아, 정당한 청구가 실제 지급으로 이어질 수 있는 실행 가능한 경로를 마련했다.