市長の書簡が、法案の書き換えではなく、大半の421-g転換物件を家賃安定化の対象外にした

1995年、ロウアー・マンハッタンの金融街は空洞化しつつあった。オフィスの空室率は約20%、商業用の査定価格は30%下落していた。州議会の答えである421-gプログラムは、老朽化したオフィス高層ビルを住宅に転換する開発業者に数百万ドル規模の税制優遇を提供した。ただし、新設住戸が家賃安定化法に「完全に服する」ことを標準的な条件として付けた。1995年6月、州上院の閉会を目前に控えた数時間前、多数党院内総務のジョセフ・ブルーノは、ルドルフ・ジュリアーニ市長と協議したいとして法案を取り下げた。市長の首席補佐官は、安定化条項を「問題がある」と述べた。

その後に起きたのは、法律を改正せずに改正する方法だった。ジュリアーニは1995年8月16日、ブルーノに書簡を送り、市の意図を宣言した。家賃制限は月額2,000ドル未満を支払う入居者にのみ適用される、というものだった。下院がすでに承認していた法案の文言には誰も手を付けなかった。上院が10月に開会した際、共和党の上院議員がこの書簡を議事録に読み上げるよう求めた。内容について発言した上院議員はなく、法案は53対1で可決された。

このプログラムは約1万戸の住戸を生み出し、ロウアー・マンハッタンの変貌を後押しした。しかし4戸に3戸は家賃安定化の対象にならなかった。最初の入居者が2,000ドル超を支払ったからだ。書簡は事態をさらに悪化させた。州住宅当局は1997年、この書簡を根拠に無制限の家賃を認めた。市の申請書式では、開発業者がどの住戸が安定化対象かを自己申告する形になっていた。そして家賃が上昇するにつれ、さらに多くの住戸が対象から外れた。2016年時点でも、2006年に期限切れとなったこのプログラムは、失われた税収としてニューヨーク市に年間約7,500万ドルの負担を強いており、家主は入居者にこの書簡を最終的な根拠として示していた。

ProPublicaの2016年の調査では、法律の専門家がこの適用を不適切だと評していた。「市の意図は無関係だ。それだけのことだ」とホフストラ法科大学院のエリック・レーン院長は述べ、法案の当初の提出者であるマーティン・コナーは「明らかに私の意図ではない」と語った。裁判所の判断は分かれた。ある住宅裁判官はスカイライン・デベロッパーズに対し、同社の300戸余りの全住戸に制限を維持するよう命じたが、2016年には別の裁判官が、開発業者UDRが関与する事件で逆の判断を下した。数十人の入居者が巨額の家賃過徴収分の返還を求めて提訴し、そのうち46人はキベル・カンパニーズに対してで、同社のためにジュリアーニ自身が証言を提出していた。

一語も触れずに法規を骨抜きにする。一通の行政書簡が議事録に読み上げられることで、行政機関、家主、裁判所が最終的な根拠として扱う解釈になる。

これは、解釈の掌握という完全で再現可能な仕組みを記録している。遅延、書簡、議事録、行政機関による引用、書式、先例。各段階が名指しされ、出典が示されている。

結果は数値化されている。約1万戸、その4分の3は安定化されず、20年後も年間約7,500万ドルの税収が失われている。

これは、法が作られるのは曖昧さのところだと示している。「完全に服する」は、外部の書簡が意味を与えるまで運用上の意味を持たなかった。

起草者（「明らかに私の意図ではない」）から家主側の弁護士、そして開発業者のためのジュリアーニ自身の2015年の証言まで、双方の立場が記録に残っている。

定義されていない表現は争奪の対象になる。運用上の解釈を与える者、すなわち書簡、書式、メモの作成者が、起草者の意図を上回りうる。用語を定義しないままにすれば、筆は行政の手に渡る。

421-gは2006年に期限切れとなったが、建物は今も優遇措置を受け続けており、2015年だけで市の税収は約7,500万ドル失われた。そして書簡は今も運用上の解釈であり続けている。入居者は提訴を続け、2016年時点で少なくとも2件の訴訟がニューヨーク州最高裁判所に係属していた。キベルの弁護士は、不利な判決が出れば同社は建物の借り換えや売却ができなくなり、すべての421-g建物で「途方もない引き下げ」を招くと述べた。ジュリアーニは、広報担当者によれば無報酬で、2015年にキベルのために証言し、住戸に規制を課せば税制優遇の価値が相殺されただろうと述べた。