임대료 안정화에서 대부분의 421-g 전환 아파트를 해방시킨 것은 법 개정이 아닌 시장의 편지였다

1995년 로어맨해튼의 파이낸셜 디스트릭트는 공동화되고 있었다. 사무실 공실률은 약 20%, 상업용 감정가치는 30% 하락했다. 주의회의 답인 421-g 프로그램은 개발업자들에게 수백만 달러 규모의 세제 혜택을 제공하여 노후한 사무실 타워를 아파트로 전환하도록 했으며, 새 주택이 임대료 안정화 법률에 '완전히 적용'되어야 한다는 표준 조건을 붙였다. 1995년 6월 주 상원이 폐회하기 몇 시간 전, 다수당 원내대표 조지프 브루노는 루돌프 줄리아니 시장과 상의하고 싶다며 법안을 철회했고, 그의 비서실장은 안정화 조항을 '걱정스럽다'고 말했다.

그 뒤에 벌어진 일은 법을 개정하지 않고 법을 개정하는 방법이었다. 줄리아니는 1995년 8월 16일 브루노에게 편지를 보내 시의 의도를 선언했다. 임대료 제한은 월 2,000달러 미만을 지불하는 세입자에게만 적용된다는 것이었다. 하원이 이미 승인한 법안의 문구는 아무도 건드리지 않았다. 상원이 10월에 회의를 열었을 때, 한 공화당 상원의원이 그 편지를 회의록에 낭독해 달라고 요청했다. 어떤 상원의원도 그 내용에 대해 논평하지 않았고, 법안은 53대 1로 통과되었다.

이 프로그램은 거의 10,000채의 아파트를 만들어 로어맨해튼을 변화시키는 데 도움을 주었지만, 네 채 중 세 채는 첫 세입자들이 월 2,000달러를 초과하여 지불했기 때문에 임대료 안정화가 적용되지 않았다. 편지는 상황을 악화시켰다. 주 주택 당국은 1997년 이 편지를 인용하여 무제한 임대료를 허용했고, 시 신청서에는 개발업자들이 어떤 주택이 안정화되었는지 스스로 신고하도록 했다. 임대료가 오르면서 더 많은 주택이 제한을 벗어났다. 2016년까지 2006년에 만료된 이 프로그램은 여전히 뉴욕시에 연간 약 7,500만 달러의 세수 손실을 초래했고, 집주인들은 세입자들에게 그 편지를 최종 결정으로 제시했다.

프로퍼블리카의 2016년 조사에서 법률 전문가들은 이 적용이 부적절하다고 말했다. 호프스트라 법대 학장 에릭 레인은 '시의 의도는 무관하다. 끝이다'라고 말했고, 법안의 원래 발의자 마틴 코너는 '분명히 내 의도가 아니었다'고 말했다. 법원은 갈렸다. 한 주택 판사는 스카이라인 디벨로퍼스에 300채가 넘는 모든 주택에 제한을 유지하라고 명령했지만, 2016년 다른 판사는 개발업자 UDR이 관련된 사건에서 반대 판결을 내렸다. 수십 명의 세입자가 막대한 임대료 초과 청구에 대한 환불을 위해 소송을 제기했으며, 그중 46명은 줄리아니 본인이 증언을 제출한 키벨 컴퍼니스를 상대로 했다.

법령의 한 글자도 건드리지 않고 법령을 무력화한다. 회의록에 낭독된 행정부의 편지 한 통이 기관, 집주인, 법원이 최종 결정으로 취급하는 해석이 된다.

해석 포획의 완전하고 반복 가능한 메커니즘을 기록한다. 지연, 편지, 회의록, 기관 인용, 양식, 판례 등 각 단계가 명시되고 출처가 제시된다.

결과는 수치로 제시된다. 거의 10,000채의 주택, 그중 4분의 3은 안정화되지 않았고, 20년이 지난 시점에서 연간 약 7,500만 달러의 세수 손실이 발생했다.

이는 모호함이 법이 만들어지는 지점임을 보여준다. '완전히 적용'은 외부의 편지가 하나의 의미를 제공하기 전까지 운영상의 의미가 없었다.

법안 작성자('분명히 내 의도가 아니었다')부터 집주인 측 변호사, 그리고 개발업자를 위해 2015년에 증언한 줄리아니 본인까지 양측의 입장이 기록에 남아 있다.

정의되지 않은 문구는 누구나 차지할 수 있다. 편지, 양식, 메모 등 운영상의 해석을 제공하는 사람이 법안 작성자의 의도를 능가할 수 있다. 용어를 정의하지 않고 남겨두면 펜은 행정부로 넘어간다.

421-g는 2006년에 만료되었지만, 건물들은 여전히 세제 혜택을 받고 있으며, 2015년 한 해에만 거의 7,500만 달러의 시 세수가 손실되었다. 그리고 그 편지는 여전히 운영상의 해석으로 남아 있다. 세입자들은 계속 소송을 제기했다. 2016년 뉴욕주 대법원에는 최소 두 건의 사건이 계류 중이었고, 키벨의 변호사들은 불리한 판결이 나오면 회사가 건물을 재융자하거나 매각하는 것이 차단되어 모든 421-g 건물에서 '엄청난 롤백'이 초래될 것이라고 말했다. 줄리아니는 대변인에 따르면 무보수로 2015년 키벨을 위해 증언하면서, 주택에 규제를 부과하는 것이 세제 혜택의 가치를 상쇄했을 것이라고 말했다.