#892 1984 · UK Government (Littlechild Report for BT) · Regulated utilities / telecommunications

英国不再为自家垄断者的成本买单，改用 RPI-X——垄断者自己动手砍掉了赘肉

问题

怎样才能既监管一家私有化的垄断企业（BT），又不为它的低效买单、也不被一场没完没了的成本审计缠住？

背景

1984年英国把英国电信（BT）私有化时，继承下来的默认做法是美国式回报率监管：监管者盯着企业花多少钱，再在这一基数的顶上允许一个固定百分比的回报。被清点的正是企业自己的开销，所以利润字面上就是成本上的一个加价——企业往它的费率基数里塞得越多，拿到的钱越多，也就没有任何理由去找出浪费。受托监管 BT 的 Littlechild 看到，这种办法恰恰会奖励一个垄断企业最出名的赘肉。

摆在桌上的替代方案都不讨喜：把 BT 拆掉（政治上、操作上都极其庞大），或者永远逐项审计每一笔成本（一支常驻的会计师大军，还得无休止地博弈什么才算「应允的成本」）。

换别人会怎么做

内行的答案就是回报率监管：清点成本基数，允许一个公允的回报，再靠重审计防止垄断者把数字灌水。它之所以失败，是因为一旦利润变成成本上的加价，企业最理性的动作就是去抬高成本基数——审计永远在追赶昨天的把戏，而审计本身又变成一套永久、昂贵的机构。

他们看到了什么

Littlechild 看穿了：监管利润是量错了对象。要公布价格，而不是成本：把费率封顶在 RPI-X，让企业留下每一分节省。于是企业和客户想要的东西就一样了。

那一手

Littlechild 清点产出而不是投入：把每一项受监管的费率封顶在零售价格指数减去 X 个百分点（RPI-X），把 X 定在一个激进的效率目标上，然后让企业把这条固定价格曲线以下省下的每一分钱都自己留着。什么都不禁止——没有利润上限，没有成本审计——企业只是按一个固定价格拿钱，并被告知差价归自己。

为什么管用

在成本加成下，被清点的是企业的开销，所以企业的边际利润随开销上升，每一分节省都是没赚到的利润——激励就是浪费。价格上限用固定价格替换掉被清点的成本，于是现在被清点的东西不再随企业的行为变动：下一个单位它赚的是（价格减自己的成本），而且成本越低它留得越多。企业的目标从「抬高被加价的成本」翻转为「压小它」，这正是客户想要的行为，而且不需要任何制裁或检查。监管者只需定好 X；找出节省的事由企业自己干。

值了多少

随着企业一次次跑赢目标，BT 的 X 系数从 RPI-3 一路加到 RPI-7.5，逼出真实的价格下跌，同时利润率和服务水准都撑住了。

什么时候会失灵

它在监管者守不住固定价格时会失灵：如果重置时 X 定得太松，垄断者就把意外之财落袋（英国最初对电力和水价的管制都过宽，恰好就是这个结果）；如果企业每逢复核就来游说，价格上限就退回成讨价还价。它也依赖企业真能找到节省——一家没有可榨的冗余、或没有未来竞争威胁的垄断者，可以原地踏步，或在价格上刮油的同时悄悄降低质量，因为纯价格上限并不禁止服务缩水。而且节省是存量式的一次性财源：一旦榨干，往后的 X 必须重置才能保持有意义。

后来呢

RPI-X 成了英国私有化后的燃气、水务、电力、机场通行的标准，1989年被美国 FCC 抄去用于电信价格上限，并随竞争到来前引导垄断者走向效率的默认手段而传遍全球。

资料来源

[1]World Bank — Has Price Cap Regulation of U.K. Utilities Been a Success?World Bank (Public Policy for the Private Sector No. 132), 1997documents1.worldbank.org
[2]Institute for Government — The Privatisation of British Telecom (1984)Institute for Government, 2010instituteforgovernment.org.uk