#979 1970 · US EPA / US Congress (Clean Air Act) · Environmental regulation
它盯住的是整个县城的空气，而不是每家工厂——脏成了没人愿意背的标签
问题
禁止每家工厂各自排污行不通——只要有一家排污者，就总能靠拖延、打官司或砸钱把执法者耗死
背景
每家工厂都在共同呼吸的空气里排放一点污染物，而每一方污染者都是自身排放的唯一受益方——所以一条规定每座工厂能排多少的规则，会被一座工厂一座工厂地抵制，靠拖延、诉讼，以及一个监察员永远无法匹敌的不对等成本。1970年《清洁空气法修正案》把整套框架都换了。
旧办法禁止的是行为，新法画的却是一条测量出来的线。它给总悬浮颗粒物（TSP）这类污染物设了一条联邦环境浓度上限——数的是空气本身，而不是任何一家工厂的行为——凡是实测空气超过这条上限的县城，就被划为「未达标区」。「未达标」随之带上的是挂在整片区域上的后果，而不是挂在某个行为上。
换别人会怎么做
显而易见、也是标准的做法，是给每座工厂定排放上限：每个烟囱设一个最大值，靠监察员和罚款来执行。这能在肇事者与惩罚之间画出一条直线，可它要求一个势单力薄的监察员去一对一打赢每一个请得起律师或吞得下罚款的污染者——而且它从不碰每家工厂排污的真正原因，那就是空气是公共财产，没有一个污染者会为弄脏它而付钱。工厂逐家禁止，等于把一场集体悲剧变成一场场决斗，而每一场正是输给资源更雄厚那一方的决斗。
他们看到了什么
一个县城的空气是一个共享的数字，所以要问责的是整个空气流域，而不是任何一家工厂的行为。把它测得高于联邦上限，把县城称为「未达标区」，那么躲在脏数字背后的每一座工厂都必须减排才能脱身。
那一手
《清洁空气法》把问责单位从单个工厂的排放量，改成了整个县城的、共享的、实测的空气。实测环境TSP浓度高于联邦上限的县城都被打上「未达标区」的标签——这是一种被记录在案的状态，会触发严格的分区域排污许可和管控要求——于是把那个数字压下来，而不是打赢某一座工厂的官司，成了唯一的目标。
为什么管用
一旦法律把惩罚性的状态挂在实测空气上，它就把每一个污染者的激励重新接回那个共享数字，而不是接回怎样躲过罚款。一家工厂减排，对它自己没有私下的好处；可当它的减排和足够多的减排汇在一起、把县城实测平均浓度拖到上限以下时，每个出力者就一起甩掉了那个状态——所以靠近那条线的工厂，会因邻居减排而受益，也会因邻居倒退而受累，这种集体拉力是任何一张传票都造不出来的。由于上限对每个县城都一样，这套机制让竞争者对准的是一个共同目标，而不是对准执法者；而且它运转起来很便宜：没有任何机构需要给每一个烟囱定价或盯梢，只需要监控寥寥几个环境监测点、公布状态即可。它还会在最关键处自我升级——那个丢人的标签，恰恰让边缘县城在距离把数字翻过去最近的时候减排最狠，这正是Chay和Greenstone发现该法头一年里、最剧烈的TSP和婴儿死亡率改善都出现在紧贴联邦上限的县城的原因。
值了多少
实施一年内，未达标区县城的实测TSP大幅下降；该法被关联到1972年约1300名婴儿死亡的减少
什么时候会失灵
当那个共享数字没法被干净地测量、或没法归给一个能共同行动的群体时，它就失灵了——一种跨越行政管辖边界的污染物，或一个没有稳定地理单位的统计量，都不会让任何负有责任的群体有理由去合作。当阈值变成一个可以用来做手脚的目标时，它也会吃力：监测点可以被设在或挪到让数字更好看的地方，减排也会冲着监测仪恰好量到的那个东西去，所以天真的测量恰恰招来旧式工厂逐家巡查本要阻止的那种游戏。它默认这个群体共享一个期限、也拥有迫使彼此减排的法律权力；一旦这种状态没有牙齿——没有许可冻结、没有制裁、没有扣发的资金——「未达标区」就成了一枚不带行为后果的徽章，整套机制便沦为一纸空文。最后，它的作用被阈值本身框住了：一个运转良好的系统会让排污者甘愿停在离上限一步之遥的地方，于是一个地区的治理进程可能会在国会画下的那条线处停滞，而不是停在真正健康的水平上。
后来呢
同样的「数整个空气流域」逻辑在1977年和1990年修正案中被收紧，加上了诸如扣发公路资金之类的制裁，成为美国空气污染控制的常年支柱——其他政府后来也纷纷仿效这一设计。
资料来源
- [1]Air Quality, Infant Mortality, and the Clean Air Act of 1970 — NBER Working Paper 10053National Bureau of Economic Research, 2003nber.org
- [2]Luneburg, Drawing Boundaries for Air Quality Control Under the Clean Air Act: The Importance of NOT Being NonattainmentPittsburgh Journal of Environmental and Public Health Law, 2007doi.org