#680 2010 · Karthik Muralidharan, Paul Niehaus & Sandip Sukhtankar / Government of Andhra Pradesh · Public administration / welfare delivery
印度年年审计腐败的福利发放，漏损却纹丝不动——直到一张生物识别卡，把链条里能伸手的官员整个拿掉了
问题
福利金无论怎么审计发放链条，钱还是漏进官员手里
背景
印度的农村就业保障项目（NREGS）和养老金项目（SSP），钱从邦政府往下，经过县、区级办公室，最后到村一级官员手上，由这名官员按纸质花名册和存折当面付给工人——这两样东西都归他本人管。可比的政府现金项目有记载的漏损高达70%至85%，而手法平淡无奇：本该领100卢比的工人，可以被报成该领150卢比，实际只递给他90卢比现钱，多报的差额和少付的缺口都进了官员口袋。工人看不见，坐在几层行政机构之外的任何审计员也看不见。
标准对策——派更多审计员、严查纸质单据、搞反腐运动——试了多年，一点没见效，因为链条上每一次交接都有机会揩油，而没有哪个审计员能同时盯住每一次交接。当时印度的全国生物识别身份系统Aadhaar还只是一个残缺、未被验证的基础设施项目。研究人员没有另提一个监督层，而是说服安得拉邦政府，让他们用整邦的范围随机铺开一套生物识别智能卡支付系统，从2010年起覆盖157个分区、1900万人——这是政府自己实施过的最大规模随机试验之一。
换别人会怎么做
对付漏损能想到的办法是加强监督——多派审计员、收紧单据要求、定期搞反腐运动——而这正是政府多年来的做法，因为它把腐败当成监督漏洞：把官员盯紧点，揩油就该变少。可它没见效，因为链条上交接太多，对每一环都做全面监督，实际上从来就做不到。
他们看到了什么
研究人员和邦政府看到，问题不在对现有链条监督得不够，而在链条本身：钱在到受益人手上之前，每过一个中间人都是一处可以暗中使权的口子。直接在付款点核实收款人身份，让中间人的裁量权变得无关紧要——而不是想着去当场抓现行。
那一手
智能卡系统把多环节的面对面交付链，换成政府到银行再到本地雇的支付代理人的一条直路，而且只有受益人现场按的指纹，和他卡上存的生物数据对得上，才放现金——整条路上能碰到钱的官员少了一大截，想在册上记一个名字、却拿不出一个真人来领钱，变得不可能。
为什么管用
放现金前必须让现场指纹和卡上生物数据对得上，意味着钱只能付给这个名字签发给的那个人，官员就再也没法把工人的收入报得比实付高，也没法凭空给一个从没干过活的名字记工，因为这两种造假都得把宝付给某个不是被核实受益人的对象——而生物识别匹配是把它拿掉，不是去盯它。再加上新的银行代理结构本身就缩短了发放链条，路上能出以前那种多报、少付的地方本来就少了，所以效果同时表现为领钱更快、漏损更低，而不是只占一样。
值了多少
家庭NREGS收入涨24%、总支出不变，漏损降12.7个百分点（相对41%）；SSP漏损降2.8个百分点（相对47%）。领钱少等22分钟、早到5.8至10天；对指纹后「准幽灵」受益人占比骤降。设施自回本：NREGS时间节省450万美元超成本400万，年漏损降3850万为成本九倍。
什么时候会失灵
这套机制只堵得住验证环节真正覆盖的那些漏损点——它对扩大项目覆盖毫无帮助，也抓不到付款那一刻之前的上游造假，比如被操纵的受助资格名单；论文自己也承认，因为要发几千万张卡所带来的真实的后勤与政治摩擦，新系统从未铺到完全完成。它还得依赖一个前提：一套能用的生物识别加银行设施，建起来、维护起来的成本，比它防掉的漏损还低；对于一个本身漏损就低、或受益人盘子很小的项目，建这套验证支付轨道的固定成本，可能超过那点诈骗本来造成的损失。
后来呢
这项研究成为发展经济学里规模最大、被引用最多的国家能力与反腐基础设施随机评估之一；它发现组织与技术改革胜过靠监督的反腐努力，这一结论直接喂进了印度后来在几十个福利项目中铺开的Aadhaar直连直接受益转移。受访受益人中，九成到九成三说更喜欢新系统。
资料来源
- [1]Building State Capacity: Evidence from Biometric Smartcards in IndiaAmerican Economic Review, 2016aeaweb.org
- [2]Improving Governance Through Biometric Authentication and Secure Payments in IndiaAbdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL), MIT, 2016povertyactionlab.org