#121 1990 · US Environmental Protection Agency · Environmental regulation / energy
华盛顿没有告诉 3200 家电厂各自怎么减排，而是设定全国排放总量上限，让电厂互相买卖排放权
问题
要求每个被监管方都达到同一个固定目标，会在那些减排成本高昂的当事方身上浪费钱，而那些能低成本减排的当事方又没有动力多减一点。
背景
到 1980 年代，燃煤电厂的二氧化硫是造成美国东部和加拿大森林、湖泊、建筑被酸雨破坏的主因，而当时标准的污染监管工具是命令控制型：强制要求每一家被监管设施使用特定技术（脱硫塔）或达到特定单厂排放上限，不管该厂达标是便宜还是昂贵。这套做法让减排确实困难的电厂背上昂贵的强制改造，而能低成本减排的电厂又没有动力超出规定的最低线。
1990 年《清洁空气法修正案》需要在全国约 3200 台燃煤发电机组中，把二氧化硫排放比 1980 年水平削减 1000 万吨，而这些机组的减排成本差异悬殊——有些能廉价地改烧低硫煤，另一些则需要昂贵的脱硫改造——国会在这一规模上选择了一种与此前任何美国污染法都不同的机制。
换别人会怎么做
标准的监管答案是命令控制型：不管合规在当地实际要花多少钱，强制每家设施采用同样的技术（脱硫塔）或同样的单厂排放上限。这会让减排真困难的电厂背上昂贵的改造，同时让能低成本减排的电厂没有理由多减——最终全国减排量按所有 3200 台机组统一施加的那家最贵电厂的成本来支付。
他们看到了什么
政策制定者看出，对酸雨真正要紧的不是哪家电厂削减了哪一吨——而是全国总量。只要目标被重新定义为固定的总量而不是统一的单机要求，削减发生在哪里就纯粹变成一个成本最小化问题，而一个可交易配额市场就能自动解决这个分配问题，EPA 自己甚至不必知道每家电厂的减排成本。
那一手
1990 年《清洁空气法修正案》第四章设立了酸雨计划：EPA 对二氧化硫排放总量设定一个固定的全国硬上限，并根据历史发电量给每台机组发放固定数量的可交易配额，每份配额允许排放一吨二氧化硫。把排放降到配额以下的电厂可以把富余配额卖给那些减排成本更高的电厂，或者存入银行留待以后使用——让市场在全部 3200 台机组里找出最便宜的减排组合来达到同一个全国总量，而不是强制每一家电厂采取同样的动作。
为什么管用
给每台机组发放固定数量的可交易配额并允许自由买卖，意味着能低成本减排的电厂有动力超额减排并把富余卖掉，而减排费用高昂的电厂可以买配额而不是安装昂贵设备——于是市场把实际的削减引导到能用最低成本完成减排的那些机组上，任何监管者都不必知道或设定每家电厂各自的成本曲线。因为无论谁来做削减，全国上限都是固定的，所以同样的减排总量是以最便宜削减组合的合计成本达成的，而不是用最贵电厂的成本乘上所有机组——这正是经济分析发现该计划以统一命令成本的一小部分达成目标的原因。
值了多少
电厂二氧化硫排放从 1990 年到 2019 年下降 94%；EPA 最初估计耗资 61 亿美元，远高于配额交易的实际成本——独立经济分析发现，相比达到同等目标的命令控制型方案，交易节省约 15% 到高达 90%；而到 2010 年，该计划的年度健康收益估计超过 500 亿美元。
什么时候会失灵
这套机制依赖一个硬性、可信的上限——配额只有在总量确实固定并被执行时才稀缺；设得太松、或满是被豁免条款的上限，会让总排放继续上升，哪怕交易看起来在活跃进行。它还需要足够多的、减排成本真正各不相同的参与者，交易的收益才存在——参与者太少、或每台机组成本都差不多的市场，交易没多少可改善的空间。它还需要排放能可靠地在每台机组上被计量和归因（本项目用的是连续监测）；在源头难以精确计量的污染物会被少报钻空子，而这会破坏交易所依赖的整套配额核算体系。
后来呢
酸雨计划被认为世界上第一个大规模污染物总量控制与交易体系，并成为后来碳排放交易体系（包括欧盟排放交易体系和加州的总量控制与交易计划）的直接模板，在环境经济学文献中被反复引用为证据：基于市场的排放交易能以远低于对每个被监管方强制统一技术或标准的方式，达成监管目标。
资料来源
- [1]Acid Rain ProgramUS Environmental Protection Agency, 2024epa.gov
- [2]Cap and Trade Curbed Acid Rain: 7 Reasons Why It Can Do The Same For Climate ChangeForbes, 2012forbes.com