#437 1982 · Bangladesh National Drug Policy (Zafrullah Chowdhury's Expert Committee, under Ershad's martial-law government) · Public health / pharmaceutical regulation
孟加拉的卫生改革者利用五周不受制约的军法统治，通过了民选议会会被行业拖延数年的药品改革
问题
孟加拉药品市场充斥着约 5,000 种注册产品，多为重复、不必要甚至有害，且大多由跨国公司销售；而真正治疗该国常见病的少数药品却常断货或贵得买不起——任何靠立法去纠正的常规尝试，都会撞上让基本药物改革在其他地方搁浅多年的同款游说。
背景
独立后的孟加拉药品市场几乎完全建立在进口和跨国公司生产的产品之上：维生素补剂、止咳糖浆和没什么医疗价值的复方药堆满药店货架——包括一种合成代谢类固醇 Orabolin，它被当作营养不良儿童的食欲刺激剂来卖——而真正能治疗这个国家常见疾病的约 150 种药品却稀缺或买不起。WHO 在 1977 年发布了基本药物示范目录，但采纳它意味着要注销数千种让跨国公司赚钱的产品，而在大多数拥有正常立法机构的发展中国家，这场仗是一次次听证会、一个个游说者、一届届选举周期地打——而且通常打输。
1982 年 3 月 24 日，侯赛因·穆罕默德·艾尔沙德陆军中将发动政变夺权，中止孟加拉宪法并解散议会——至少在那段时间，已没有立法机构可供药企游说。不到五周后的 4 月 27 日，新政府召集了一个八人专家委员会，交给它一个狭隘的技术性任务：用 WHO 的基本药物标准逐一审查这个国家约 5,000 种注册药品。医生兼健康活动家 Zafrullah Chowdhury 是委员会成员，他因创办农村卫生合作社 Gonoshasthaya Kendra 而闻名。
换别人会怎么做
直接向跨国供应商限价或谈量价折扣——这是对付由少数大企业主导的市场的常规杠杆。它在这里行不通，因为孟加拉对可以随时退出或对一个它们并不需要的市场减少供应的企业没有任何筹码，而任何限价法案都会在那些游说者、编辑和外国外交官面前搁置多年，就像在此前一个又一个试图通过普通立法机构推行基本药物改革的国家那样搁浅。
他们看到了什么
Chowdhury 和委员会看到，值得赢下的仗根本不在价格，而在注册——这是一个国家（而非市场）早已握有无可争议的裁量权、决定什么可以合法销售的类别；而政变后议会被解散、再无立法机构可供游说的这五周窗口，是唯一一个技术委员会的建议能在跨国企业或外国政府有任何常规渠道组织抵抗之前成为具约束力法律的时刻。
那一手
委员会没有把结论送进部长磋商、行业评议期或可以由游说者在委员会中修改的法案——那些环节正是此前一切基本药物改革消亡的地方。它交得足够快，让艾尔沙德在 1982 年 6 月 1 日宣布国家药品政策，九天后再以《药品（管制）条例》第八号令将其正式化——这是一部靠军法政令制定、而非由任何药企曾需要游说的机构通过的法律。该条例直接禁止约 1,700 种非必需或有害产品，包括 Orabolin，并围绕一份 150 种基本药物加上每六个月复审的 100 种的核心清单来组织市场。
为什么管用
民选立法机构会留给对立行业数月的听证会、起草阶段和关系经营，用来稀释或扼杀一项法案；军法条例则没有这些可供利用的环节。等到美国大使和里根政府反对时，政策已不是可供游说的提案，而是一部签署成文的法律，已获外部卫生机构称赞，也已受到把它视为对跨国药企说不的国内公众欢迎——这使逆转它给艾尔沙德脆弱新政府带来的国内外合法性损失，大于吞下华盛顿的不满。一旦斗争转移到外来压力来不及触及的渠道，这个国家相对美国的政治弱势就变得无关紧要。
值了多少
政策出台当天，美国大使就说它对华盛顿「不可接受」，里根也施压修改；但美方技术科学家支持它。等华盛顿反对时，政策已是成文法律、国内广受欢迎，撤销它比违逆盟友更伤政府合法性，站住了。基本药物本土生产占比从约 30% 升至约 80%，价格几十年保持低位，孟加拉制药业成长为药品净出口国。
什么时候会失灵
它需要一个在有限窗口内真正握有集中、无可挑战权威的决策者——任期中的民选政府，或已通过内阁关系、竞选资金对行业有求必应的政府，都没有这样的机会。它还需要问题本身足够有力、足够受欢迎，以赢得快速的第三方合法性（WHO 的框架、科学界背书、国内公众支持）；同样仓促推行的弱政策或自利政策，一旦窗口关闭就会招致逆转。而且每个窗口只能用一次——被这种方式烧过一次的既得行业，会在下一次危机中确保在条例起草前就在委员会里占上一席。
后来呢
卫生政策学界（Reich, 1994）至今仍把 1982 年视为罕见案例：一个穷国在跨国行业和美国政府的压力下仍采纳药品监管，并让它站住了脚。Chowdhury 分享 1992 年诺贝尔替代奖（Right Livelihood Award），并因这项工作获 1985 年麦格塞塞奖；孟加拉制药业——1982 年还微不足道——如今向 150 多个国家出口药品。
资料来源
- [1]Bangladesh pharmaceutical policy and politicsHealth Policy and Planning (Oxford University Press), via PubMed, 1994pubmed.ncbi.nlm.nih.gov
- [2]Historicising state-NGO relations in global drug access campaigns: the case of the Bangladesh drug policy of 1982University of Manchester, Centre for the History of Medicine, 2025dhm.manchester.ac.uk
- [3]Dr Zafrullah Chowdhury: The revolutionary who transformed healthcareDown To Earth, 2023downtoearth.org.in