2ndOpinion.FYIEN
genius.wiki

#686 2006 · NASA · Aerospace / government contracting

NASA 不再按成本付钱给承包商，只在真正做出成果时才付钱

问题

成本加成合同让航天器承包商因为超支而赚得更多，而不是因为成功而得到回报

背景

自航天飞机时代起，NASA 的运载器大多沿用传统的成本加成合同来研制：无论运载器是否按时按预算上天，政府都支付承包商的成本，外加一笔有保证的利润。这种安排把承包商在控制预算上的经济利益拿掉了，NASA 自己的数字也印证了这一点——它的历史成本模型完全建立在几十年的成本加成项目之上，曾预测仅研制一枚 Falcon 9 级别的火箭就要花 17 亿到 40 亿美元。2003 年哥伦比亚号失事、随后决定退役航天飞机之后，NASA 需要把货物、最终把宇航员送上空间站，而既不愿无限期使用老化硬件，也不愿为每一款新运载器再投入一个长达十年、耗资数十亿美元的传统项目。

一个显而易见的办法——用更严的成本控制、更精的承包商遴选，签一份普通的《联邦采购条例》(FAR) 合同——解决不了根本问题：成本加成承包商无论把预算控制住还是超支三倍，拿到的报酬都一样；而且 FAR 自身的合规和报告要求增加了一笔实实在在的成本，这笔成本跟实际工程问题有多大毫无关系。

换别人会怎么做

承包商超出预算、拖了进度时的标准办法，是管得更紧——在同一个成本加成结构上，多加监督、多加报告、多签更狠的罚则条款。NASA 手里早已有这一整套工具，可它自己的历史成本模型，建立在几十年的成本加成项目之上，仍预测仅研制一枚新火箭就要花 17 亿到 40 亿美元，因为所有这些修补都没有触及合同中那个拿掉承包商控制预算的经济立场的部分。

他们看到了什么

问题从来不是 NASA 需要更清楚地看到承包商的成本，而是“按成本付钱”这件事本身就拿掉了承包商控制成本的动力。NASA 用了一项存在了几十年的法律权限——1958 年《太空法》赋予它在《联邦采购条例》之外签订“其他交易”的权力，这项权限此前大多闲置未用——不再为“工作”付钱，而是为“结果”付钱：只在达成一个可客观核实的里程碑时付款，公司自己承担为达成它实际要花的成本。

那一手

NASA 动用国会早在 1958 年《太空法》(Space Act) 里就授予它的权限，在 FAR 之外签订“其他交易”（other transactions）。它把 2006 年的商业轨道运输服务 (COTS) 项目设计成一系列带资助的 Space Act 协议：固定价格、按里程碑付款，公司——先是 SpaceX，后来还有 Orbital Sciences——只有在达成一个具体、可客观核实的里程碑（比如一次成功的发动机测试或演示飞行）时，才能拿到一笔预先约定好的款项。NASA 提供技术专长和数据，但不插手承包商的内部成本或流程，任何成本超支都由公司自己承担。

为什么管用

按里程碑支付的 Space Act 协议，给承包商的是 NASA 想要的那个结果，而不是任何它不想要的结果：达成里程碑就领到一笔固定款项，不管你怎么便宜地做到，省下来的钱都算你的利润；没达成就自己吸收超支。正是这一点推动承包商去优化真实的成本控制，而不是去做站得住脚的报账。NASA 自己的成本评估数据显示了这种效果的量级：SpaceX 实际研制 Falcon 9 大约花了 3 亿美元，而 NASA 基于成本加成的模型预测同等运载器要 17 亿到 40 亿美元；整个 COTS 货运项目最终的成本，大约是传统合同同等项目的估算成本的十分之一。

值了多少

NASA 的成本评估数据显示，SpaceX 实际研制 Falcon 9 约花 3 亿美元，而成本加成模型预测同等运载器要 17 亿到 40 亿美元。整个 COTS 货运项目约 9.53 亿美元，换来两枚新火箭和两艘货运飞船，对比传统合同约 39.77 亿美元——约为其十分之一。

什么时候会失灵

固定价格、按里程碑付款只在下述情况下才管用：出资方定义的里程碑必须确实客观，而且在底层能力尚未真正存在时很难靠纸面就蒙混过关——GAO 自己对 NASA 带资助的 Space Act 协议的审查发现，基本管控总体充足，但指出了若干值得加强的具体缺口。这种结构还取决于合作方有足够的自有资金或投资人支持，能吸收真金白银的超支；没有这道缓冲的公司，扛不住出资方完全转嫁给它的成本风险——这正是 NASA 按一连串里程碑分批付钱、而不是最后一次性付清全款的缘故。

后来呢

COTS 成了 NASA 商业载人计划（Commercial Crew Program）的模板，后者用 SpaceX 的运载器把 NASA 宇航员送上了空间站；更广义地说，固定价格、按里程碑付款的 Space Act 协议确立了 NASA 的标准做法——刺激一个竞争性的商业发射产业，而不是自己拥有、自己运营运载器。2011 年美国审计总署 (GAO) 对 NASA 带资助的 Space Act 协议做过一次审查，认为该机构管理这些协议的基本管控总体充足，同时也指出若干值得加强和澄清的具体缺口。

资料来源

  1. [1]An Assessment of Cost Improvements in the NASA COTS/CRS Program and Implications for Future NASA MissionsNASA (Edgar Zapata, Kennedy Space Center) / AIAA Space 2017 Forum, 2017ntrs.nasa.gov
  2. [2]GAO-12-230R: Key Controls NASA Employs to Guide Use and Management of Funded Space Act Agreements Are Generally Sufficient, but Some Could Be Strengthened and ClarifiedU.S. Government Accountability Office, 2011gao.gov

收下它