#676 1935 · U.S. Congress (Rep. John E. Miller) · Construction / government contracting law
分包商无法起诉政府讨要工程款，国会干脆让承包商给他们买一张私人安全网
问题
在联邦工程上，分包商被承包商拖欠款项时没有任何法律途径能保障自己拿回钱
背景
在私人工地上，被拖欠的分包商或供应商可以对工程本身行使承揽留置权——这是必须在业主出售或再融资该房产之前处理掉的法律主张，是真实筹码，能逼承包商付清其分包商。但在联邦工地上，同样的分包商没有这种选项：继承自英国法律的主权豁免原则意味着，任何私人方都根本不能对政府财产设置留置权，如果一直拿不到钱，分包商只剩起诉一家可能已资不抵债的承包商这一条路。
国会曾试图填补这个缺口，早在1894年就通过了《赫德法》，要求联邦承包商提供某种付款担保，但该法满是程序陷阱——模糊的申请期限、对到底谁能就保函起诉的模糊规定——让合法的分包商索赔在国会从没想过的技术细节上过期或落空。
换别人会怎么做
放弃联邦政府对建筑工程索赔的主权豁免，让分包商像对私人业主那样，直接对政府财产行使承揽留置权——这是最直接的修法，但国会绝不可能批准，因为那会把联邦财产和资金暴露在与私人业主一样的诉讼风险之下。
他们看到了什么
问题其实不在分包商够不到那栋建筑本身，而在于总承包商不付账时，分包商连任何担保都够不到。私人工程上的承揽留置权从来不是关于建筑本身——它是一种主张，迫使有人划出一笔钱来保证付款。如果国会要求在合同授标之前，由主承包商而非政府向私人担保公司购得一张保函，分包商就得到了留置权本会赋予他们的同样实际保证——而政府财产或主权豁免从头到尾都不必牵扯进来。
那一手
1935年，国会废止《赫德法》，代之以阿肯色州众议员约翰·E·米勒提出的《米勒法》。后者要求，在政府把任何金额超过某一门槛的联邦建筑工程合同授标之前，中标承包商必须先向一家私人担保公司同时购入履约保证和付款保证——其中付款保证专门担保该工程的分包商与供应商能拿到钱，若拿不到，则有一条清晰可行的途径直接针对这张保函提起诉讼。
为什么管用
把付款保证设为赢得联邦合同的条件本身，意味着这项担保在任何分包商开工之前就已存在，而不是要等承包商违约后再去争的东西。因为保函由一家评估承包商自身财务风险的私人担保公司签发，政府不增添任何新负债，也根本不必动摇主权豁免——全部保护住在承包商与担保公司之间的一段私人合同关系里，分包商作为预期受益人，可以直接对该保函提出索赔。
值了多少
付款保证给了分包商一个相当于承揽留置权的实际替代品——一笔有保证的资金池，承包商不付款时他们可以从中索赔——而政府既不必放弃主权豁免，也不必把自有财产暴露在私人索赔之下。更清晰规定的程序修掉了曾破坏《赫德法》的技术陷阱，让合法索赔有了一条实实在在通向实际付款的路。
什么时候会失灵
它只护住那些真的知道要及时对保函提出索赔、并且满足其程序要求的分包商——《米勒法》自己的前身、1894年的《赫德法》就布满这些程序陷阱，让正当索赔在技术细节上落空，这正是国会必须换掉它的原因。而且保护有多牢，取决于为保函担保的那家担保公司有多稳；如果担保公司本身破产或拒赔，分包商就只好回头走诉讼去争钱，只是这次面对的被告不是政府，而是一家私人机构。
后来呢
今天《米勒法》仍是联邦现行有效的法令，仍要求超过一定门槛的联邦建筑工程合同同时具备履约保证与付款保证。它的架构——用一项私法手段去替代一个因享有豁免而无法被施加的法定救济——成了几乎所有美国州随后纷纷通过的「迷你米勒法」的直接范本，这些州法为州和市级公共工程的分包商提供保护，而这些工程同样适用主权豁免的问题。
资料来源
- [1]Miller ActAssociated General Contractors of America, 2022agc.org
- [2]The Miller Act | Federal Bonding Requirements for ContractorsGrit Insurance, 2023gritinsurance.com