#584 2013 · Gujarat Pollution Control Board (field experiment by Duflo, Greenstone, Pande, Ryan) · Environmental regulation

古吉拉特邦监管者没用「换谁审计」修好腐败的污染审计，而是改了「谁付钱」

问题

工厂自己聘请、自己付钱给污染审计师，审计师于是有十足的理由虚报达标，不管实情是不是这样

背景

和印度大部分地区、以及世界上很多地方一样，古吉拉特邦要求排污工厂聘请有资质的第三方审计师，测量并向监管机构上报自己的排放量。工厂自己选审计师、自己直接付钱给他——在这样的关系里，一个敢上报工厂真实、往往违法的排放数据的审计师，很可能再也接不到这家、乃至任何其他工厂的单子。研究者后来发现，这套制度下的结果几乎是一边倒：按污染物种类统计，约 29% 的审计在这种制度下把本不达标的排放虚报为达标；就颗粒物一项而言，虽有约 59% 的工厂被估计实际超标，却只有约 7% 受到违规查处。

针对薄弱监管的标准做法是增雇政府检查员、直接查更多工厂——成本高、难以规模化，而且只要实际测量的还是私人审计师，就解决不了底层的激励问题。古吉拉特邦污染控制委员会（GPCB）不可能真的用自己的员工把整个第三方审计行业替换掉。

换别人会怎么做

多雇政府检查员、直接进场查厂，彻底绕开被收买的私人审计师——这是应对执法疲软的标准招数，古吉拉特邦的监管机构在它整个工业盘的规模上却根本负担不起。

他们看到了什么

审计师不是不称职，而是正确地回应了「谁在付钱」。这里的腐败不是审计流程本身的缺陷，而是「谁选审计师、谁给审计师开工资」这一结构事实——而这层关系可以重新设计，用不着动那个真正走进车间、动手测量的人。

那一手

研究者与古吉拉特邦污染控制委员会（GPCB）合作，把约 473 家被研究工厂中的约半数随机分配到一套改革后的审计制度：处理组的工厂不再自选、自费审计师，而是由 GPCB 随机指派一名审计师，这名审计师从中央资金池里拿固定酬劳而非工厂付钱；20% 的审计被随机抽中做独立复核；审计师若上报的读数与复核结果吻合，还能拿到奖金。

为什么管用

随机指派拿掉了工厂用一个听话的审计师反复续单、或用一个诚实的审计师就再也不雇的筹码，因为工厂不再自己选谁来审。从中央资金池付钱、而不是工厂付钱，切断了让审计师生计系于某一家工厂笑脸的直接经济利益。把奖金绑在独立复核上，则给了审计师一个与旧激励方向相反的新激励——如今准确有回报、不准确要付出代价——所以还是同一批审计师、做同样的实地测量，报出来的却不问了，因为唯一变了的只是什么行为会被奖赏。

值了多少

改革制度下的审计师提交虚假污染读数的概率比旧制度下低了约 80%；而新制度下被审计的工厂，在研究期内实际排放的空气和水污染物确有可测的下降——总体约降 28%，主要由污染最重的工厂拉动——因为审计师的报告和工厂的真实排放第一次不得不对上。

什么时候会失灵

它需要一个可信、有资源的第三方，来运行随机指派、管住资金池、并真正做复核——一个太弱或被俘获的监管机构没法让自己的复核可信，整套机制会塌回旧的激励。它同样依赖被审方无法绕过随机指派，比如私下给钱、或对指到的审计师施压；这套改法防的是审计师的选人偏差，防不了一个铁了心收买任何上门来的人的工厂。

后来呢

古吉拉特邦污染控制委员会正式在全邦采纳了改革后的审计市场结构：2015 年 1 月 29 日发布新指南，要求随机指派审计师并做独立核查；2015 年 3 月上线软件（Extended Green Node）把随机配对自动化，彻底去掉审计公司的自由裁量——这是稀有的一例：随机实地实验被直接转化为长期政府政策，而不是止步于学术结论。

资料来源

[1]Strengthening Third-Party Audits to Reduce PollutionAbdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL), MIT, 2013povertyactionlab.org
[2]An experiment puts auditing under scrutinyScienceDaily (MIT News release), 2013sciencedaily.com
[3]Truth-telling by Third-party Auditors and the Response of Polluting Firms: Experimental Evidence from India (NBER Working Paper 19259)National Bureau of Economic Research, 2013nber.org